조림사업 품질평가 및 모니터링 (2025년 수행과제)

1. 용역명

○ 산림자원 품질평가 및 모니터링 용역

2. 용역 개요

가. 용역 배경 및 목적

○ 지구환경의 위기와 지속가능한 사회의 필요성 대두로 산림분야에도 경제적 산물 중심인 협의 산림자원 관리 개념에서 환경적·사회적 기능을 포함한 건전한 산림 생태계의 종합적인 관리체제로 전환

○ 지금까지 조림사업 품질평가는 양적지표인 활착률과 같은 단조로운 지표로「산림기본법」등 관련법이 지향하는 건강한 산림 유지·증진, 산림자원 질 향상을 위한 평가 기준과 지표의 모호성 등으로 현장의 문제점 도출 및 진단을 통한 사업품질 향상에 한계가 있음.

○ 특히, 산림자원정책 수립과 현장 실행 간의 기술적 간극의 최소화와 가시적 현상은 물론 조림인프라와 같은 비가시적 영향 및 잠재력 예측을 위해 적용된 다양한 지표의 단순화 및 통합화로 완성도 높은 조림사업 품질평가 시스템 구축

나. 용역 범위

(1) 용역기간

○ 2025년 6월 27일 ∼ 12월 15일까지

(2) 모니터링 대상지

○ 모니터링 대상지: 2025년 조림지 94개소

- 국유림 18개소[6개 국유림관리소(동부청 2 기관)/ 관리소별 3개소]

- 민유림 76개소(24개 시·군 및 2개 광역시/ 기관별 3개소)

(3) 조림사업 현장 품질 평가 및 모니터링 방법 확립

○ 조림사업 현장 품질 평가 기준과 지표

○ 조림사업 현장 조사 방법 등 모니터링 추진 방법

(4) 조림 사업종·공정별 품질평가 및 모니터링

(5) 조림사업 모니터링 결과분석 및 개선방안 제시

3. 용역 내용 및 조사 방법

가. 모니터링 지표선정 및 기준설정

○ 모니터링에 적용할 기준과 지표는 지난 4년간(2021년∼2024년) 보완을 거친 내용(영향요소 14, 및 반응지표 3)을 근간으로 2025년 수행과정에서 도출된 몇 가지 문제점, 한계성 등을 보완 후 적용

나. 조림사업 품질평가 지표 및 기준설정

○ 2024년 적용 지표와 기준에 따라 ⌈지속가능한 산림자원 관리지침⌋에 부응한 조림 사업 품질평가에 영향이 큰 다양한 요소와 이에 대한 반응요소로 구분 적용

다. 모니터링 대상지 선정

○ 모니터링 대상: 4개 지방산림청(1개 국유림관리소/청) + 동부지방산림청(2개 관리소), 2개 광역시(3개 구), 8개 도(3개 시·군/도)

- 대상 기관은 장기계획과 정책 방향에 따라 산림청에서 선정

라. 모니터링 방법 및 현장조사

○ 현장 조사는 3인 1조를 원칙으로 6종의 서식(1, 2-1, 2-2, 2-3, 3, 4)으로 현장에 확인할 수 있는 사항(활착률, 활력도, 고사 및 피해원인, 관리상태 등)은 직접 기록하고 불가한 사항(종자 산지, 양묘 방법, 묘목 상태, 묘목 관리 등)은 실사 및 관련자 문답으로 파악

- 활착률(%) = 표본구내 생존목 본수/ 표본구내 조사본수×100

- 피해율(%) = 표본구내 피해목 본수/ 표본구내 조사본수×100

- 고사율(%) = 표본구내 고사목 본수/ 표본구내 조사본수×100

- 활력도는 신초생장 및 묘목의 자람새, 건강도, 잎의 색깔, 피해상태 등을 종합적으로 고려하여 5등급)의 계급값 부여

마. 통합지수 및 관리 유형화

○ 조림인프라 지수: 조림사업 성과지표에 영향을 미치는 기반 요소에 대한 척도임.

SI = ∑xi·ci × 20

○ 조림품질 지수: 3가지 지표의 통합으로 지표 간 중요도에 따라 잠정적으로 활착률 0.3, 활력도 0.3, 조림인프라 0.4로 가중치 부여

QI = ∑xi·ci × 20

○ 조림지 관리유형 구분: 활착률(3범주: 80% 이상, 50% 이상∼80% 미만, 50% 미만)과 활력도(3범주: 70 이상, 50 이상∼70 미만, 50 미만)]의 범주별 조합 간 grouping으로 9개 유형화(32)

○ 관리 우수유형 비율: 광역기관 평가 척도로 모니터링 결과 활착률과 활력도에 근거하여 구분된 9개의 관리유형 중 우수한 「유형 1」에 속하는 조림지 개소 비율(%)

우수유형 비율 = 우수유형 개소 수 ÷ 전체 조림지 수 × 100

바. 결과 정리

○ 대상지별 개별 지표, 통합지표에 대한 분석 → 지표 간 인과관계, 조림 성과 결과로 나타난 현상 간의 인과관계 추정

○ 개별 조림지별 다양한 지표·지수에 근거한 조림지 조림사업 평가 결과를 정책 및 현장 환류를 위해 각 요소에 대한 가치사슬(value chain)의 개념에 의한 진단 맵 작성

4. 조림사업 모니터링 결과

가. 모니터링 규모

○ 개소 수 기준으로 모니터링을 시행한 94개소는 모니터링 대상 지역 1,286개의 7.3% 수준이며, 면적 기준으로 233.2ha는 대상 지역 전체 2,258.9ha의 10.3% 수준으로 나타남. 모니터링 개소 수와 면적은 예년 10% 이하 수준과 유사한 비율임.

○ 기관별 조림된 수종은 2 수종에서 17 수종까지 다양하게 나타났고 이는 생육권 영향으로 직접 수종 선택폭이 제한된 요인도 있으나 지역 특성에 따라 다양한 사업 종의 차이로 판단됨.

나. 활착률 분석

○ 모니터링 대상지의 전국 평균 활착률은 86.6%로 충북, 경북, 함양국유림을 제외하고는 전반적으로 양호한 조림 성과를 보였음. 지난해 평균 88.7%에 비해 다소 낮은 수준을 보임

○ 묘목 종류별 평균 활착률은 분묘 93.8%, 용기묘 91.1%, 노지묘 80.9%로 묘목의 구분에 따라 큰 차이가 있는 것으로 나타남.

○ 침엽수와 활엽수간 활착률 비교에서 침엽수 86.8%, 활엽수 81.9%로 침엽수에서 다소 우수한 결과로 나타남.

다. 활력도 분석

○ 활력도 조사 결과 전국 평균은 3.2로 보통 범주에 속하는 수준으로 민유림과 국유림관리소 기관별 평균은 2.7에서 3.8까지로 개소별 편차는 다양하게 나타남.

○ 묘목 종류별로는 분묘 3.7, 용기묘 3.2, 노지묘 3.2로 나타남. 묘령에 따라 다양한 반응으로 동일수종이 아니고 식재장소 등 활력도에 영향을 미치는 많은 요인을 고려할 때 단순 비교 보다는 묘목 종류와 묘령, 수종 등 다양한 관점에서 접근이 필요해 보임.

라. 피해율 분석

○ 산림사업의 질적인 향상을 위해 현지 감리측 표준구와 용역사가 선정한 임의구를 포함해 328개의 조사구에서 피해목들을 조사한 결과 5개 요인에서 전국 평균 9.5%로 나타남.

○ 피해요인별로는 풀베기 횟수 조절과 풀베기 시기의 지연으로 나타나는 피압에 의한 피해가 3.1%로 가장 높음

○ 봄철 식재 시기에 건조한 날씨와 여름철 폭염의 고온다습한 날씨로 인하여 기상피해가 2.5%, 하나의 요인이 아닌 복합적인 요인에 의한 피해로 판단되는 기타요인이 2.2%를 보였고 이어서 절단피해 1.6%, 일부 지역에서 보이는 동물피해 순으로 나타남.

마. 고사율 분석

○ 32개 기관의 모니터링 대상지를 대상으로 조림목의 고사원인을 6개 요인으로 분류하여 조사한 결과 고사율은 전국 평균 13.5%로 나타남. 기관별 심한 편차를 나타내고 있어 이는 다양한 수종과 입지에 따른 차이의 요인으로 판단됨.

○ 고사 요인별로는 전체 13.5% 중 봄철 조림사업 이후 기상여건과 7, 8월 장기간의 이상기온이 주요인으로 나타나는 기상피해가 3.9%, 세장된 묘목으로 인한 묘목불량 3.5%, 용기묘의 심식이나 천식, 노지묘의 묘목관리 등의 부주의에 의한 식재불량 2.9%, 풀베기 시기를 놓쳐 덩굴류 초본에 의한 피압 1.6% 등으로 나타남.

바. 조림 인프라지수 분석

○ 모니터링에 적용한 조림사업 품질 영향 요소 14개 지표 중 인적자원(4지표), 기반기술(5지표), 응용기술(5지표) 등 3범주로 구분하고 범주 내 지표값의 산술평균을 구함.

○ 그다음 범주별 중요도(인적 0.3, 기반기술 0.35, 응용기술 0.35)에 따른 가중평균을 구한 후 백분율로 전환함.

○ 조림인프라지수는 정선국유림관리소(81.8), 영주국유림관리소(81.4) 등 지방산림청 소관 국유림관리소가 전반적으로 높게 나타남. 이는 광역시나 국유림관리소는 각 3개소 조림지에 대한 평균으로 표본 상 제약으로 직접 비교는 다소 무리가 있을 수도 있음.

사. 조림 품질지수 분석

○ 조림사업 품질지수(Quality Index)는 반응지표 중 양적 성격이 강한 활착률(0.3)과 질적 특성 지표를 대표한 활력도(0.3), 조림 사업 영향 요소 14개 인자를 종합한 조림인프라(0.4) 등 3 지표를 중요도에 따라 가중평균한 척도임

○ 광역단체별 조림품질지수 평균은 73.6점으로 영주국유림관리소(82.7), 정선국유림관리소(81.3), 부여국유림관리소(78.3) 등이 비교적 높게 평가됨. 상위 3개소 모두 국유림관리소로 민유림에서는 산지 조림한 경기도(76.2)와 전북특별자치도(74.5) 순으로 나타남.

5. 조림사업 영향요소의 성과 분석

가. 인적요소 관련 지표분석

(1) 조림 주체의 관심도

○ 5등급 평가에서 최고점(5점)인 조림지는 부여국유림관리소 음나무, 함양국유림관리소 아카시나무, 울산시 편백1, 순천 편백, 등 5개소임. 2점 이하의‘불량’조림지로 김포 소나무1, 2 및 자작나무, 거창 낙엽송, 원주 자작나무 등 5개소

○ 주체측 관심도 평가에서 상위 및 하위 그룹 간 반응지표에 대한 비교에서 상위 그룹의 평균 활착률은 96.6%로 하위 그룹 79.3%에 비해 현저한 차를 보임. 조림인프라(79.1 vs 61.8) 및 품질지수(81.5 vs 67.6)에서도 많은 차이를 보임.

(2) 조림 계획의 적절성

○ 조림계획 적절성은 「조림설계·감리 및 사업시행지침」내용과 국소 입지를 고려한 수종 배치와 같은 현장 시행 상태를 근거로 조림사업 계획의 적절성과 지역산림계획, 경제림 육성단지 관리계획, 조림권장 수종 등과 연계성을 고려하여 5등급의 계급값으로 판정

○ 다른 척도와 연관성에서 조림인프라(r=0.818), 품질지수(r=0.724), 적지적수(r=0.596), 묘목충실도(r=0.565) 등과 높은 수준의 정의 상관성을 나타냄.

(3) 시행사 및 현장대리인 역량

○ 시행자·현장대리인·작업단은 현장 작업의 실행 주체로 감독기능을 가진 담당공무원·감리원과 함께 조림사업의 성과에 영향이 큰 양대 축을 이룸. 평가는 실시설계 등의 서면 자료 내용을 토대로 현장 확인 및 작업단 면담 등을 통하여 평가

○ 평점 상위 및 하위에 속하는 조림지 두 그룹 간 주요 척도에 대한 비교에서 활착률(93.8%/77.2%), 조림인프라(80.1/60.7), 조림품질지수(80.9/65.4) 등에서 그룹 간 큰 차이를 보임.

나. 기반기술 관련 영향지표 분석

(1) 수종·입지선정 적합도

○ 평가 방법은 생육권 간 수종 선택, 생육권 내 적지선정, 그리고 조림지 내 생태적 건전성 등을 종합 고려하여 5등급으로 판정

○ 전체 조림지 중 상·하위 두 그룹 간 활착률을 비롯한 주요 척도에 대한 평균값의 비교로 활력도를 제외하고 그룹 간 현저한 차이를 보임. 다른 지표와 연관성에서 생태적 어울림(r=0.622), 조림계획의 적절성(r=0.596, 조림품질지수(r=0.577), 조림인프라(r=0.57) 등의 조합과 높은 수준의 상관성을 보임.

(2) 종자산지 등 묘목 내력

○ 조림지별 평가에서 전체 조림지 94개소 중 상·하위 각 20% 내외의 그룹의 지표별 평균값의 두 그룹간 차이는 조림인프라(상위 73.2/하위 58.3)을 제외하고는 타 척도 대비 상대적으로 완만함.

○ 산림자원 정책의 한 축을 이루는 우량종자 문제는 선진 임업국은 물론 우리나라에도 산림기본법(16조 2항)의 핵심의제로 삼고 있으며 그 구체적 내용은 하위 법령에서 다루고 있음, 하지만 조림용 종자 절반 이상이 유래가 불투명하거나 유래만 밝혀진 것이라면 선진임업국으로 진전을 위하여 깊이 따져보아야 할 일로 여겨짐.

(3) 묘목 충실도

○ 상위, 하위 두 그룹의 조림지에 대한 주요 척도의 평균치로 조림인프라(상위 78.2/하위 59.9)를 비롯한 그룹 간 현저한 차이를 보임.

○ 묘목충실도와 다른 척도 간 상관분석에서 품질지수(r=0.648), 조림인프라(r=0.612), 활착률(r=0.585), 계획 적절성(r=0.565), 묘목취급 정도(r=0.535) 등 조림사업 성과관련 척도와 높은 상관성을 나타냄.

(4) 조림지 관리상태

○ 조림인프라(상위 76.8/하위60.4)를 비롯한 주요 척도에 대한 상위, 하위 두 그룹 간 비교로 그룹간 차이는 상대적으로 크지 않음.

○ 조림지 관리상태와 다른 척도 간 상관 분석에서는 조림인프라(r=0.660), 품질지수(r=0.566), 조림 예정지 작업(r=0.535), 조림 계획(r=0.510) 순으로 높은 상관성을 보임.

(5) 생태적 어울림

○ 「지속가능한 산림자원 관리지침」을 근간으로 적지·적수 타당성, 조림지내 수종배치와 이들의 주변 생태계와 어울림, 보호수림과 같은 완충지대로 임내 미기상 조절 기능, 토양 및 수자원 보존·유지의 적합성 등을 종합하여 평가

○ 상위 및 하위 두 그룹에 대한 주요 척도 비교에서 활력도를 제외한 조림인프라(상위 80.3/하위 57.5) 등의 척도에서 현저한 차이를 보임. 다른 척도와는 조림인프라(r=0.677), 입지 적합도(r=0.622), 품질지수(r=0.586), 조림계획(r=0.489) 등의 척도 조합과 높은 상관성을 보임.

다. 현장 응용기술 관련 영향 지표

(1) 묘목 취급의 적절성

○ 평가 결과 전체조림지 중 5점인 매우 양호한 곳은 영주국유림관리소 아카시나무, 함양국유림관리소 아카시나무, 김제 자작나무, 안산 스트로브잣나무 등 6개소이며, 2점 이하 좋지 않은 곳은 군산 백합나무, 김제 편백나무, 영천 상수리 등 5개소임.

○ 다른 척도와의 관계에서 지표 특성상 직·간접 관련이 큰 조림품질지수(r=0.642), 조림인프라(r=0.617), 식제기술(r=0.544), 묘목충실도(r=0535) 등의 조합과 높은 상관성을 보임.

(2) 조림 예정지 작업의 질

○ 조사 대상 74개소 중 상위 및 하위 그룹에 대한 주요 척도의 비교로 활착률(상위 88.7%/하위 76.9%)을 비롯한 전반적 척도에서 상대적으로 큰 차이를 보이지 않음.

○ 다른 지표·지수 간 관계에서 품질지수(r=0.608), 조림지 관리(r=0.543), 품질지수(r=0.529), 조림계획(r=0.503) 등과 높은 상관성을 보임.

(3) 식재 기술

○ 상·하위 그룹 간 적용 척도의 평균값 비교로 활력도(상위 68.3/하위 58.9)를 제외한 나머지 척도는 15점 이상 현저한 차이를 나타냄.

○ 다른 척도와 관계에서 조림인프라((r=0.621), 조림품질(r=0.606), 작업시행사(r=0.572), 묘목 취급(r=0.544) 조합과 고도의 상관성을 보임.

(4) 식재 시기의 적절성

○ 개별 조림지의 식재시기 적합여부 판정기준은 2024년에 이어 지역에 따른 식재시기와 생육권역별 기상자료를 참고로 식물기후학적 관점에서 계량화함.

○ 전체 조림지 중 상위 및 하위 두 그룹 간 주요 척도의 평균값에서 조림인프라(상위 91.9/하위 77.7%) 등 두 그룹 간 다른 지표 대비 상대적으로 큰 차이를 보이지 않음.

○ 하지만 지난해에 비하여 활착률(89.5%/81.2(2024)→(91.7%/77.7%(2025)), 활력도(65.0/59.5(2024)→67.6/61.1(2025)) 등 모든 척도에서 차이가 지난해에 비하여 약간 상승 경향을 보임.

(5) 식재 시 기상

○ 본 지표는 나무를 심을 때 그리고 심은 후 뿌리 내림 과정에서 필요한 적절한 습도의 공급 여부가 묘목의 높은 생존율과 초기 왕성한 생육을 담보해 주는 인자로 이를 지표로 삼고자 한 것임.

○ 측정 방법은 조림지에 인접한 기상 관측소의 봄철(3∼5월) 기상자료 중 묘목의 활착과 생육에 영향이 큰 강수량(가중치 0.5)과 강수일수(가중치 0.5)를 근거로 평년값(10년 평균)을 3점으로 하여 아래와 같이 범위 구간을 잡아 점수를 부여함.

6. 모니터링 결과에 대한 관리방안

가. 조림지 유형 구분

○ 조림사업 품질평가를 위한 모니터링에는 다양한 지표가 적용될수 있으며, 이러한 개별 지표들은 나름대로 역할과 의미를 지님. 하지만 그 결과를 신속하고 손쉽게 정책 및 현장에서 활용을 위하여 결과물이 단조로운 형태로의 유형화가 필요함.

○ 이상 2종 지표의 각 구간 기준값[활착률(80%이상, 50%이상∼80%미만, 50%미만)과 활력도(70이상, 50이상∼70미만, 50미만)] 범주별 조합간 grouping으로 유형화(9유형, 32) 하였음.

조림지별 양적 지표(활착률)와 질적 지표(활력도)에 의한 grouping

조림지 유형별 특성 및 관리방안

7. 조림사업 품질 종합평가

가. 부산광역시·울산광역시 소관 조림지 모니터링 결과

○ 부산광역시는 일반조림에 적용하는 사업지침이나 평가지표 적용에 괴리가 있음. 모두 1.5m 내외의 분묘로 사후관리를 잘하고 있음.

○ 울산광역시는 동구와 중구는 공원 산책로에, 울주군은 산지조림으로 대조를 이루고 있음. 2-2 대묘식재로 활착에는 문제가 없음.

나. 경기도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 경기도 소관 3개 기초단체의 활착률은 전국 평균을 월등히 상회하나 다른 지표에서는 비슷한 수준임. 전국 평균 수준의 활력도와 조림인프라로 인해 관리유형1에 속하는 대상지가 없는 결과를 보임.

다. 강원특별자치도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 강원특별자치도 소관 3개 기초단체의 제반 지표·지수에서 활력도(66.0)와 관리우수 유형율(2.22)를 제외하고는 전국 평균보다 저조함. 기관 간에도 많은 차이(평창>원주>고성)를 보임.

라. 충청북도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 충청북도 소관 2개 기초단체의 모니터링 주요 지표에서 전국 평균에 미치지 못하는 부진한 수준으로 그 원인으로는 묘목품질이 주된 요인으로 관리 우수유형에 속하는 대상지가 없음.

마. 충청남도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 충청남도 3개 기초단체 8개 조림지 모니터링 결과 관리우수유형(22.2%(충남)/17.0%(전국))을 제외한 모든 척도에서 전국 평균에 못 미치며, 기초단체 간 그리고 단체 내 조림지 간에도 많은 차이를 보임.

바. 전북특별자치도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 전북특별자치도 소관 2개 기초단체의 주요 척도의 모니터링 결과는 전국 평균을 다소 상회하는 수준이며 자치단체 간에도 많은 차이를 보임. 올봄 남서해안 지방 가뭄(식재시 기상: 2.0(도평균); 2.9(전국평균))에도 불구하고 활착율, 품질지수 등에서 전국 평균보다 높음.

사. 전라남도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 전라남도 소관 4개 기초단체의 모든 모니터링 주요 지표에서 전국 평균에 다소 못 미치는 수준으로 관리 우수유형에 속하는 대상지가 순천 편백이 유일한 조림지로 나타남.

아. 경상북도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 경상북도 소관 4개 기초단체의 모니터링 결과 활력도(64.0)를 제외하고 모든 척도에서 전국 평균에 훨씬 못 미침. 특히, 활착률은 도평균 76.6%(전국평균 86.6%)로 전국에서 가장 저조함.

자. 경상남도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 경상남도 소관 3개 기초단체의 모니터링 결과 활착률 등 모든 주요 지표에서 전국 평균에 다소 못 미치는 수준으로 관리 우수유형에 속하는 대상지가 없는 것으로 나타남.

차. 지방산림청 소관 조림지 모니터링 결과

○ 매년 국유림관리소는 전반적인 지표에서 전국 평균을 약간 상회하고 높은 조림인프라가 구축되어 제반 지표·지수에서 민유림 대비 현저한 차이를 보임. 하지만, 일부 관리소는 전국 평균 수준으로 금후 상향 표준화를 위한 대책 마련이 요구됨.

8. 조림사업 품질 향상을 위한 제언

가. 산림사업 품질평가 기준 및 지표 개선

○ 조림사업의 평가는 다분히 질적 성과물의 의미가 강함. 즉, 양적 성과물은 물론 식재된 묘목의 상태, 장차 예측되는 생존·생장 지속성과 잠재력 등도 주요 평가지표에 담겨야 함.

○ 조림사업의 양·질을 나타내는 지표 중 독립성과 고유성이 큰 대표적인 활착률(양), 활력도(질), 조림인프라(질) 등 3지표를 통합하여 가칭 ’조림사업 품질지수(QI; Quality Index)‘로 제안

나. 우량 종자공급원으로 채종림 선정·관리 고도화 방안

< 채종림 지정·관리 제도 재정립 및 개선 >

○ 종자 공급원으로 범주 구분을 국제 범례에 준하여 재구성 : 다소 모호한 현 채종임분 및 채종림을 산지확인 자원(범주 2) 및 선발 임분(범주 3)으로 구체화

< 채종림 일제 조사로 지정·관리 방안 재정립 >

○ 현 주 공급원인 채종임분 및 채종림에 대한 실태조사(구조화된 지표와 기준 적용)로‘우량종자 공급원’으로 적합도 판정 → 해제 또는 유지 여부 판단, 유지 임분에 대한 유형별 관리방안 마련