조림사업 품질평가 및 모니터링 (2024년 수행과제)

1. 용역명

○ 조림사업 품질평가 및 모니터링

2. 용역 개요

가. 용역 배경 및 목적

○ 산림청은 지속가능한 산림자원 조성·관리를 위해 「산림기본법」과⌈산림자원 조성 및 관리에 관한 법률⌋에 그 취지를 담고⌈지속가능한 산림자원 관리지침⌋에 반영하여 이를 토대로 조림사업을 지속적으로 추진 중임.

○ 현재 조림사업 품질평가는 활착률과 같은 단조로운 지표로 건강한 산림 유지·증진을 위한 평가 기준과 지표의 모호성 등으로 현장의 문제점 도출 및 정확한 분석과 진단을 통한 사업 품질향상에 한계가 있음.

○ 본 과제는 새로운 정책 방향인 ⌈지속가능한 산림자원 관리지침⌋에 부응된 조림사업의 품질평가에 적용될 기준과 지표 개발로 이를 현장 모니터링에 적용하여 현장의 문제점을 신속히 정책에 환류 등 현장과 정책 간 선순환되도록 제도적 기반 구축을 목적으로 함.

나. 용역 범위

(1) 용역 기간

○ 2024년 6월 13일 ∼ 12월 15일까지

(2) 모니터링 대상지

○ 모니터링 대상지: 2024년 조림지 93개소

- 국유림 18개소[6개 국유림관리소(동부청 2 기관)/ 관리소별 3개소]

- 민유림 75개소(23개 시·군 및 1개 광역시, 1개 특별시/ 기관별 3개소)

(3) 조림사업 현장 품질평가 및 모니터링 방법 확립

○ 조림사업 현장 품질평가 기준과 지표

○ 조림사업 현장 조사 방법 등 모니터링 추진 방법

(4) 조림 사업종·공정별 품질평가 및 모니터링

○ 조림사업 성과에 영향인자인 인적, 기술적 부분 및 활착률, 활력도와 같은 반응 인자로 구성된 지표선정

(5) 조림사업 모니터링 결과분석 및 개선방안 제시

○ 조림사업에 대한 결과분석

○ 조림사업 품질향상을 위한 진단맵 작성 및 제도개선 방안 제시

3. 용역 내용 및 조사 방법

가. 모니터링 지표선정 및 기준설정

○ 모니터링에 적용할 기준과 지표는 지난 3년간(2021년∼2023년) 보완을 거친 내용(영향요소 14, 및 반응지표 4)을 근간으로 2024년 수행과정에서 도출된 몇 가지 문제점, 한계성 등에 대하여 보완 후 적용

나. 조림사업 품질평가 지표 및 기준설정

○ 2023년 적용 지표와 기준에 준하여 ⌈지속가능한 산림자원 관리지침⌋에 부응한 조림사업 품질평가에 영향이 큰 다양한 요소와 이에 대한 반응 요소로 구분 적용

다. 모니터링 대상지 선정

○ 모니터링 대상지: 2024년 조림지 93개소

- 국유림 18개소[6개 국유림관리소(동부청 2 기관)/ 관리소별 3개소]

- 민유림 75개소(23개 시·군 및 1개 광역시, 1개 특별시/ 기관별 3개소)

라. 모니터링 방법 및 현장조사

○ 현장 조사는 3인 1조를 원칙으로 6종의 서식(1, 2-1, 2-2, 2-3, 3, 4)에 의해 현장에 확인 가능한 사항(활착률, 활력도, 고사 및 피해원인, 관리 상태 등)은 직접 기록하고 불가한 사항(종자 산지, 양묘 방법, 묘목 상태, 묘목 관리 등)은 실사 및 관련자 문답으로 파악

- 활착률(%) = 표본구내 생존목 본수/ 표본구내 조사 본수×100

- 피해율(%) = 표본구내 피해목 본수/ 표본구내 조사 본수×100

- 고사율(%) = 표본구내 고사목 본수/ 표본구내 조사 본수×100

- 활력도는 신초생장 및 묘목의 자람새, 건강도, 잎의 색깔, 피해상태 등을 종합적으로 고려하여 5등급(매우불량 1, 불량 2, 보통 3, 양호 4, 매우 양호 5)의 계급값 부여

마. 통합지수 및 관리 유형화

○ 조림 인프라지수

- 품질지수는 활착률과 활력도와 같은 성과물에 근거한 척도이나 조림인프라 지수는 조림사업 성과에 영향을 주는 기반 요소에 대한 척도임.

SI = ∑xi·ci × 20

◌ 조림 품질지수

- 조림 품질지수는 3가지 지표의 통합으로 지표 간 중요도에 따라 잠정적으로 활착률 0.3 활력도 0.3, 조림인프라 0.4로 가중치 부여

QI = ∑xi·ci × 20

○ 모니터링 결과 조림지별 관리방안 마련을 위한 관리유형 구분

- 활착률(3범주; 80%이상, 50%이상∼80%미만, 50%미만)과 활력도(3범주; 4이상, 2.5이상∼4미만, 2.5미만)의 계급값 범주별 grouping으로 9유형(32)

○ 관리 우수 유형 비율

- 단위 기관별 모니터링 결과 활착률과 활력도에 근거하여 구분된 9개의 관리유형 중 우수한 유형 1에 속하는 조림지 개소의 비율(%)

우수 유형 비율 = 우수한 유형 개소 수 ÷ 전체 조림지 수 × 100

바. 결과 정리

○ 대상지별 개별지표, 통합지표에 대한 분석 → 지표 간 인과관계, 조림 성과 결과로 나타난 현상(활착률, 활력도 등) 간의 인과관계 추정

○ 각 조림지별 다양한 지표·지수에 근거한 조림사업 평가 결과를 정책 및 현장 환류를 위해 각 요소에 대한 가치사슬 개념에 의한 진단맵 작성

- 적용 지표·지수 : 19개 척도(지수 3, 지표 16)

- 척도별 5등급 구분; 1등급(4.5이상), 2등급(3.5이상∼4.5미만), 3등급(2.5이상∼3.5미만), 4등급((1.5이상∼2.5미만), 5등급(1.5미만)

○ 모니터링 결과 조림지별 관리방안 마련을 위한 관리유형 구분

- 활착률(3범주; 80%이상, 50%이상∼80%미만, 50%미만)과 활력도(3범주; 3.5이상, 2.5이상∼3.5미만, 2.5미만)의 계급값 범주별 grouping으로 9유형(32)

○ 많은 양의 표본지 조사를 통하여 얻어진 결과를 가칭「조림사업 품질평가 간이 진단표」제작으로 현장 실무에 활용

4. 조림사업 모니터링 결과

가. 모니터링 규모

○ 모니터링을 시행한 93개소는 모니터링 대상지 1,261개의 7.4% 수준이며, 면적 기준으로 238.0ha는 대상지 2,492.3ha의 9.5%로 수준으로 나타남. 모니터링 개소수와 면적은 예년과 같이 10% 이하 수준임.

○ 조사 대상 기관에서 제출한 조림 수종을 살펴보면 전국 총 141 수종이 식재되었고 그중 45.4%인 64수종이 모니터링 대상 수종임. 64 수종 중 사업별 기관별 중복수종을 제외하면 올해 모니터링 대상 수종은 24종으로 조사됨.

나. 활착률 분석

○ 전국 평균 활착률은 88.7%로 일부 시·군을 제외하고는 전반적으로 양호한 조림 성과를 보였음. 민유림은 85.9% 국유림은 93.4%로 다소 차이를 보이고 있으나 지난해 평균 86.8%에 비해 향상된 수준을 보임.

- 묘목 종류별 활착률은 분묘 82.2%, 용기묘 89.4%, 노지묘 84.7% 임.

- 침엽수와 활엽수별 활착률은 침엽수 91.1%, 활엽수 84.2% 임.

다. 활력도 분석

○ 조림지 적응 상태와 장래 생장 잠재력을 예측할 수 있는 활력도 조사 결과 민유림과 국유림관리소 기관별 평균은 2.4에서 3.8까지 소관별 편차는 있었으나 전국 평균은 3.2로 보통 범주에 속하는 수준으로 나타남.

○ 묘목 종류별로는 분묘 2.8, 용기묘 3.2, 노지묘 3.2로 나타남. 동일 수종이 아니고 식재장소 등 활력도에 영향을 미치는 많은 요인을 고려할 때 단순 비교는 무리가 있으나 올해는 용기묘와 노지묘가 같은 수준을 보임.

라. 피해율 분석

○ 조림사업 품질 모니터링의 질적인 향상을 위해 현지 감리측 표준구와 용역사가 선정한 조사구를 포함해 347개의 조사구에서 피해목들을 조사한 결과 5개 요인에서 전국 평균 13.4%로 나타남.

○ 피해요인별로는 복합적인 요인에 의한 피해로 판단되는 기타요인이 가장 높은 4.2%를 보였고 이어서 봄철 식재시기의 건조와 여름철 고온다습한 날씨로 인한 기상피해가 3.9%, 풀베기 시기의 지연으로 나타나는 피압에 의한 피해가 3.7%, 절단피해 1.3%, 일부 지역에서 보이는 동물피해 순으로 나타남.

마. 고사율 분석

○ 모니터링 대상지 31개 기관의 347개 조사구를 대상으로 조림목의 고사원인을 6개 요인으로 분류하여 조사한 결과 고사율은 전국 평균 11.4%로 나타남. 기관별 심한 편차가 나타나고 있는데 이는 다양한 수종과 입지에 따른 차이의 요인으로 판단됨.

○ 고사 요인별로는 전체 11.4% 중 세장된 묘목으로 인한 묘목불량 4.0%, 풀베기 시기를 놓쳐 덩굴류 초본에 의한 피압 2.2%, 용기묘의 심식이나 천식, 노지묘의 묘목 관리 부주의와 식재불량 2.1%, 기상피해 1.4% 등으로 나타남.

바. 조림 인프라지수 분석

○ 이는 모니터링에 적용한 조림사업 영향요소 14개 지표 중 인적자원(4지표), 기반기술(5지표), 응용기술(5지표) 등 3범주로 구분하고 범주 내 지표값의 산술평균을 구함. 그다음 범주별 중요도(인적 0.3, 기반기술 0.35, 응용기술 0.35)에 따른 가중평균을 구한 후 백분율로 전환함.

○ 조림 인프라지수는 삼척국유림관리소(82.9), 단양국유림관리소(82.4) 등 지방산림청 소관 국유림관리소가 전반적으로 높게 나타남. 민유림은 전북특별자치도(79.4), 경기도(75.9), 강원특별자치도(75.3) 등이 높게, 세종특별자치시, 충청남도, 경상남도(68.6) 등이 저조하게 평가됨.

사. 조림 품질지수 분석

○ 조림사업 품질지수(Quality Index)는 반응지표 중 양적 성격이 강한 활착률(0.3)과 질적 특성 지표를 대표한 활력도(0.3)와 조림사업 영향요소인 조림인프라(0.4) 등 3지표를 중요도에 따라 가중평균한 척도임.

○ 광역단체별 조림품질지수 평균은 74.4점으로 단양국유림관리소(84.9), 삼척국유림관리소(83.4), 전북특별자치도(81.5) 등이 비교적 높게 평가됨. 전북특별자치도는 9개소, 국유림관리소는 각 3개소 조림지에 대한 평균으로 표본상의 제약으로 직접 비교는 다소 무리한 부분이 있음.

5 조림사업 영향요소의 성과 분석

가. 인적요소 관련 영향지표 분석

(1) 조림 주체의 관심도

○ 5등급 평가에서 5점인 조림지는 임실 백합나무, 양평 상수리, 강릉 물푸레나무, 밀양 헛개나무 조림지 등 8개소, 2점 이하는 금산 헛개나무, 울진국유림관리소 쎄로티나벚나무, 영광 감나무 조림지 등 8개소 임.

○ 주체측 관심과 조림 인프라지수 조합간 상관도는 r=0.637로 상효 연관성이 매우 높음. 이러한 현상은 조림 주체의 관심도가 조림사업 성과에 얼마나 영향이 큰가에 대한 반증이기도 함.

(2) 조림 계획의 적절성

○ 최고점인 5점의 조림지는 임실 음나무, 순창 편백, 단양국유림관리소 소나무, 인제국유림관리소 아까시나무 조림지 등 6개소 임.

○ 전체 조림지 중 상위권인 5점과 하위권인 1, 2점 두 그룹 간 주요 척도에 대한 비교로 현저한 차이를 나타냄. 조림계획 적절성 지표와 개별지표 간의 관련성은 활착률(r=0.502), 조림 인프라지수(r=0.730) 및 조림품질지수(r=0.677) 등에서 매우 높은 수준에서 상관성을 보임.

(3) 시행사 및 현장대리인 역량

○ 평점 상위 및 하위에 속하는 조림지 두 그룹 간 주요 척도에 대한 비교에서 활착률(94.7%/79.9%), 조림인프라(81.1/54.6), 품질지수(81.7/63.1) 등에서 그룹 간 큰 차이를 보임.

○ 최근 농산촌 지역 일손 부족으로 식재 작업에 참여하는 노동력 중 외국인을 포함한 산림작업에 경험이 거의 없는 미숙련 작업자 참여로 인한 조림품질을 떨어뜨리는 사례가 많아지고 있음.

(4) 발주처 담당공무원·감리단 역량

○ 우수 등급인 5점인 조림지는 양양 소나무, 경기 광주 자작나무, 논산 감나무. 임실 백합나무, 상주 소나무, 삼척국유림관리소 들메나무 등 15개소임. 하위 1, 2점인 조림지도 7개소 임.

○ 93개소 조림지 중 본 지표의 상·하위 두 그룹 간 주요 척도에 대한 비교로 활착률을 제외한 전 척도에서 15점 내외 차이를 보임.

나. 기반기술 관련 영향지표 분석

(1) 수종․입지 선정 적합도

○ 전체 조림지 중 상·하위 두 그룹 간 활착률을 비롯한 주요 척도에 대한 평균값의 비교로 활력도를 제외하고 그룹 간 현저한 차이(20 이상)를 보임.

○ 다른 지표와 연관성에서 생태적 어울림(r=0.648), 조림 계획의 적절성(r=0.617), 조림 인프라지수(r=0.607), 조림 품질지수(r=0.514) 등의 조합과 높은 수준의 상관성을 보임.

(2) 종자산지 등 묘목 내력

○ 우수 등급인 5점의 조림지로는 임실 음나무, 인제국유림관리소 소나무와 낙엽송, 단양국유림관리소 소나무 조림지 등 5개소이며, 하위인 1, 2점 조림지도 8개소 임.

○ 상위와 하위 두 그룹 간 비교로 조림 인프라지수(80.2/60.2), 조림 품질지수(83.0/65.0)에서 활착률과 활력도에 비하여 큰 차이를 보임.

(3) 묘목의 충실도

○ 평점 5점 조림지로는 경기 광주 화백나무, 제천 소나무, 임실 소나무, 장성 백합나무 등 4개소임. 2점 이하의 불량조림지로 영월 소나무, 남원 상수리, 영광 감나무, 밀양 편백, 양산 고로쇠나무, 울진국유림관리소 쎄로티나벚나무 등 25개소로 평년(2023 21개소, 2023 9개소) 대비 묘목 부실률이 높음.

○ 위(5점), 하위(1, 2점) 두 그룹간 조림지의 주요 척도에 대한 비교치로 조림인프라에서 20.2점(84.3/64.1)을 비롯한 그룹 간 현저한 차이를 보임.

(4) 조림지 관리 상태

○ 5점인 우수조림지는 경기 광주 자작나무, 양양 소나무, 임실 백합나무, 상주 소나무, 삼척국유림관리소 들메나무, 단양국유림관리소 소나무 조림지 등 21개소임. 2점 이하의 불량한 조림지도 15개소 임.

○ 조림지 관리상태의 상·하위 각 20%에 대한 주요 척도에 대한 비교로 활력도를 제외한 3개 척도에서 20점 내외의 현저한 차를 보임.

(5) 생태적 어울림

○ 5점으로 양호한 조림지는 경기 광주 백합나무, 양양 소나무, 임실 음나무, 삼척국유림관리소 들메나무, 울진국유림관리소 소나무 등 9개소임. 2점 이하의 불량한 조림지도 12개소 임.

○ 다른 지표와 관계에서 적지적수(r=0.656), 조림 인프라지수(r=0.687), 묘목 충실도(r=0.377), 활착률(r=0.398) 등의 지표 조합과 높은 상관성을 보임.

다. 현장 응용기술 관련 영향지표 분석

(1) 묘목 취급의 적절성

○ 우수 등급인 5점인 조림지는 경기 광주 자작나무, 임실 음나무, 담양 백합나무, 장성 백합나무, 단양국유림관리소 백합나무 조림지 등 7개소임. 2점 이하인 조림지도 7개소 임.

○ 다른 척도와의 관계에서 본 지표의 특성과 직·간접 관련이 큰 조림인프라(r=0.768), 묘목충실도(r=0.558), 식재기술(r=0.542), 활착률(r=0.522) 등의 조합과 고도의 상관성을 보임.

(2) 조림예정지 준비 상태

○ 우수 등급인 5점인 조림지는 양평 백합나무, 강릉 소나무, 남원 백합나무, 임실 음나무, 상주 두릅나무, 삼척국유림관리소 소나무, 순천국유림관리소 편백 조림지 등 17개소임. 2점 이하의 불량조림지도 12개소 임.

○ 전체 조림지 중 상위 및 하위 두 그룹에 대한 주요 척도의 비교 결과 활착률 98.8%/82.2%를 비롯한 조림 인프라지수 등 2023년 조사 결과 대비 전반적으로 낮아 두 그룹간 차이가 좁혀짐.

(3) 식재 기술

○ 우수 등급인 5점의 조림지는 강릉 밤나무, 임실 음나무, 담양 백합나무, 태백국유림관리소 낙엽송 등 11개소이며 불량조림지도 5개소 임.

○ 다른 척도와의 관계에서 식재기술은 시행사·작업요원 역량(r=0.496), 조림 인프라지수(r=0.681), 활착률(r=0.483) 등의 조합과 높은 상관성을 보임.

(4) 식재 시기의 적절성

○ 전체 조림지 중 상위 및 하위 두 그룹간 조림지를 대상으로 주요 척도의 비교에서 활착률(89.5%/81.2%), 조림 품질지수(76.0/69.5) 등 두 그룹 간 7점내외 차로 큰 차이를 보이지 않음.

○ 올해 봄 날씨가 평년에 비해 강수량, 강수분포 등에서 나무심기에 좋은 조건과 적기 식재에 의한 5점군이 다수 포함 등의 영향으로 여겨짐.

(5) 식재 시기의 기상

○ 전 조림지 대상 봄철 날씨(3월∼5월)가 나무심기 좋은 조건을 갖춘 5점과 불리한 조건인 1, 2점 그룹간 품질지수 등 주요 척도의 비교에서 뚜렷한 차이를 보이지 않음. 오히려 좋은 평점을 받은 그룹이 다소 적게 나타냄.

○ 이는 지표의 특성상 상호 상쇄 또는 혼합 효과의 가능성으로 여겨짐. 또한, 금년은 활착 이후 왕성한 생장에 접어든 여름철(6월∼8월)의 이례적인 고온과 가뭄과 같은 기상 이변이 더 큰 요인의 영향으로 추정할 수 있음.

6. 모니터링 결과에 대한 관리방안

가. 조림지별 양적·질적 평가지표에 따른 유형 구분

○ 체계적 조림사업 품질평가를 위한 모니터링에는 다양한 지표가 적용되며, 이들 개별 지표는 나름대로 역할과 의미를 지님. 하지만 그 결과를 신속하고 손쉽게 정책 및 현장에서 활용을 위하여 결과물이 단조로운 형태로의 유형화가 필요함.

○ 2종 지표의 각 구간 기준값[활착률(80%이상, 50%이상∼80%미만, 50%미만)과 활력도(3.5이상, 2.5이상∼3.5미만, 2.5미만)] 범주별 조합간 grouping으로 유형화(9유형, 32)하였음.

조림지별 양적 지표(활착률)와 질적 지표(활력도)에 의한 유형구분

나. 조림지 유형별 관리방안

조림지 유형별 특성 및 관리방안

7. 조림사업 품질 종합평가

가. 대전광역시·세종특별자치시 소관 조림지 모니터링 결과

○ 대전광역시는 산지조림에 적용하는 사업지침이나 평가지표 적용에 괴리가 있음. 분묘나 대묘의 수하식재로 활착률은 높으나 생태적조화에서 부진함.

○ 세종특별자치시는 전동(편백), 연서(이팝나무) 조림지의 관리 부실과 특히 전동 편백(활력도 1.8)은 입지선정 문제와 풀베기 지연으로 극히 부진함.

나. 경기도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 경기도 소관 3개 기초단체의 활착률을 포함한 주요 지표 및 지수의 평균값은 모두 전국 평균을 상회하며 전반적 평가는 우수함. 하지만 기초단체 간 그리고 조림지 간에 많은 차이를 보임.

다. 강원특별자치도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 강원특별자치도 소관 3개 기초지자체 평균은 모든 척도에서 미세하나마 전체 평균값보다 높게 나타남. 이는 지자체 간 정도의 차이는 있으나 묘목 충실도를 제외한 전반적 척도에서 다른 광역단체 대비 우수함.

라. 충청북도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 충청북도 소관 2개 기초단체의 주요 평가지표 및 지수의 평균값은 적용 척도 모두가 전국 평균보다 낮아 저조한 품질지수(69.6)를 나타냄. 두 기관 간은 비슷한 양상을 보이나 기관 내 조림지 간에는 큰 차이를 나타냄.

마. 충청남도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 충청남도 소관 조림지 3개 기초지자체 평균은 관리우수유형 0% 등 모든 척도에서 전체 평균에 미달함. 이는 지자체 간 또는 조림지 간 차이에 기인함.

○ 지자체간 조림지에서 공주시와 논산시는 주체관심도나 시행자역량에 비해 다소 아쉬운 결과를 보였고, 금산군은 조림 사업에 관련된 전반적인 시스템을 재정비하는 특별한 대책 마련이 필요함.

바. 전북특별자치도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 전북특별자치도 소관 조림지 3개 기초지자체 평균은 모든 척도에서 전체 평균을 월등히 상회함. 이는 지자체 간 정도의 차이는 있으나 전반적 척도에서 다른 광역단체 대비 우수함.

사. 전라남도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 전라남도 소관 3개 기초단체는 관리 우수 유형율(22.2%)을 제외하고 모든 척도가 전국 평균값보다 다소 높음. 하지만 기초단체 간 그리고 조림지 간에 많은 차이를 보임.

아. 경상북도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 경상북도 소관 3개 기초단체의 주요 척도 평가결과는 조림인프라를 제외한 모두가 평균값에 못 미쳐 조림 품질지수 71.2로 중하위권에 속함. 특히, 관리 우수 유형 비율은 0%로 이는 활착률 80%이상과 활력도 70이상의 조림지가 없다는 의미임.

자. 경상남도 소관 조림지 모니터링 결과

○ 경상남도 소관 조림지 3개 기초지자체 조사결과 평균값은 활력도를 제외한 나머지 척도는 전체 평균보다 다소 저조함. 특이사항으로 경상남도 조림지는 현재도 수하식재지가 많아 생태적, 경영·관리 측면에서 부정적 요소가 있어 적절한 조치가 요구됨.

차. 지방산림청 소관 조림지 모니터링 결과

○ 지방산림관리청 소관 6개 국유림관리소는 품질지수를 포함한 주요 지표의 평균값은 전국 평균을 상회함. 기관 간 많은 차이를 보이며 일부 관리소는 전국 평균에 못 미쳐 국유림경영의 특수성을 고려할 때 아쉬움이 있음.